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環境監測社會化之“路漫漫”：總資產高于10億的大型監測企業僅占10%
[導讀] 目前整個監測行業多以小型企業為主，大型偏少。根據中國環境保護產業協會環境監測儀器專業委員會的統計，2013年國內總資產低于1億元的監測企業數量占總量的比重高達65%，總資產高于10億元的大型企業僅有7家，占比僅為10%。
近年來，一些地區以試點等形式，嘗試將部分環境監測項目委托給社會化環境監測機構，通過引入社會市場力量以緩解環境監測業務的供需矛盾，這是積極探索環境保護新模式、建設先進環境監測體系的必然要求。但是就目前而言，我國的環境監測社會化依舊有諸多問題亟待解決。
當前，隨著我國經濟社會的高速發展，公眾對環境問題的關注、對環境信息的訴求逐漸提高。與此同時，相關環境決策的民主化進程加快，環境管理透明度增加，政府與公眾對環境監測信息的要求也越來越高，由此帶來的環境質量與污染源的監測任務日益增加。然而，繁重的監測任務使得政府的環境監測部門超負荷運轉，現有的環境監測能力供給難以滿足民眾和環境管理不斷增加的監測需求。近年來，一些地區以試點等形式，嘗試將部分環境監測項目委托給社會化環境監測機構，通過引入社會市場力量以緩解環境監測業務的供需矛盾，這是積極探索環境保護新模式、建設先進環境監測體系的必然要求。
我國的環境監測社會化得到了一定程度的發展，部分省市開始引入一些有監測能力的社會化監測企業承擔監測工作，并取得了一定成效。2008年，長沙市環保局對機動車尾氣檢測實行了社會化運營改革，委托專業公司作為第三方運營試點公司對機動車尾氣進行檢測;2010年，北京市環保局對申請監測任務社會化環境監測機構進行了能力認定;2011年，山東省環保廳在全省范圍內開展建設項目竣工環境保護驗收監測社會化試點工作。雖然一些地區對于環境監測社會化制度做出了積極的探索，但總體而言，我國的環境監測社會化還存在著一些問題，制約著社會化監測機構的進一步健康發展。
當前我國環境監測社會化“弱”在哪?
缺乏強有力的行政許可和行政監管，難以做到有法可依
針對社會化環境監測機構的管理，北京、山西、四川、江蘇、云南等地紛紛出臺了有關能力認定的管理辦法，這有助于提升社會化機構的業務水平。譬如，2009年北京市環保局制定了《北京市社會化環境監測機構能力認定管理辦法(試行)》，針對環境保護行政主管部門直屬環境監測機構以外的、從事環境監測業務的社會化監測機構的能力認證過程進行了規范。雖然辦法中對各種與能力認定有關的事項進行了規定，如要求申請單位獲得《中國合格評定國家認可委員會實驗室認可證書》(CNAS)或國家、北京市《資質認定計量認證證書》(CMA)之后，才具有申請的資格。然而，由于該辦法出臺時并沒有相關上位法的行政許可規定，因此能力認定本身不具備行政許可的效力，而只能作為一種企業自愿的行為。截至2012年，北京有70余家社會化環境監測機構，其中僅有20余家機構通過了北京市社會化環境監測機構的認定。由于管理辦法缺乏約束性，造成了社會化監測機構的監測規范無法得到有效保障。
相關的政策扶持力度不夠，社會化監測機構的發展速度緩慢
2010年，《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》中將節能環保產業列為七大戰略性新興產業*，國務院出臺了《關于加快發展節能環保產業的意見》用于指導和推動節能環保產業的發展。從國家到地方，紛紛出臺了一些相應的優惠政策，但是這些優惠政策多針對能源利用、環境保護等領域。相比較而言，側重環境監測行業的有關優惠政策略顯不足。由于環境監測行業剛剛起步，又缺乏相應的政策扶持，導致社會化監測機構的發展進程較緩，社會化監測機構的工作能力沒有得到有效挖掘。
現有多數監測機構的規模偏小，迫切需要培育大型監測企業
目前整個監測行業多以小型企業為主，大型偏少。根據中國環境保護產業協會環境監測儀器專業委員會的統計，2013年國內總資產低于1億元的監測企業數量占總量的比重高達65%，總資產高于10億元的大型企業僅有7家，占比僅為10%。
環境監測信息的質量對于環境管理的工作有著至關重要的作用，這就要求社會化機構應具有良好的監測能力并具備進一步發展的潛力，這對單一監測機構的規模與能力提出了要求。然而，大多數從事監測業務的小型企業受自身條件的制約，監測質量與過程控制相對較差，技術研發能力相對較弱，其監測能力與監測質量僅能基本保障環境監測要求不高的初級階段，而不能滿足未來我國環境監測任務更多、監測技術更高的要求。
未來應如何推進我國環境監測社會化?
建立資質認證并加強人員培訓，以及專業的社會化環境監測認證制度
規范社會化監測機構對于加強環境監測的管理具有重要意義。應強化對環境監測社會化機構的資質認證效力，考慮到環境監測任務的特殊性，在現有計量認證的基礎上，應建立專門的環境監測社會化機構認證制度。建議由環保部門或專業的技術部門對相應環境監測機構的資質進行認證和審查，對社會化監測機構可承擔的監測項目范圍、可監測的污染物種類、資質認定有效期、退出機制等作出明確規定。通過嚴格規范準入條件，保障社會化監測機構的監測質量。
同時，強化對監測人員的資質認證。美國環保署(EPA)及各州環保局早期忽視了對監測人員技能的考核，后來逐漸意識到監測工作的專業性和復雜性，要求所有環境監測人員和檢查人員需培訓合格后才能上崗。對于我國社會化監測而言，環保有關部門應加強對監測人員的培訓、考核，所有從事社會化監測的工作人員，必須考核通過后持證上崗。
加強行政監管，保障環境監測社會化的有序運轉
通過嚴格的監管，推動環境監測社會化工作的制度化、體系化、規范化。環保行政主管部門應強化對社會化監測機構的監管，會同相關部門共同出臺相關政策和管理辦法。在社會化監測機構定期上報材料的基礎上，對機構的監測水平與質量進行定期和不定期的檢查，并公示監督檢查結果，加強監管過程的信息公開與信用記錄制度。例如，對曾被投訴或舉報、有不良記錄等的監測機構進行重點監督檢查。同時強化責任追究制度，對監測結果有誤、弄虛作假等被查證的違法行為進行嚴厲處罰，提高其違法成本，促進監測企業自覺守法、規范其監測行為。
推進現有監測部門職能轉變，充分調動社會化機構的監測能力
在美國，EPA直屬的實驗室和各區域部門實驗室主要負責開發、制定標準分析方法，推行質量保證/質量控制(QA/QC)計劃等。隨著社會化監測服務的發展，我國政府環境監測部門應加快職能轉變，從具體監測工作的參與者轉變為監測標準、方法的制定者與社會化監測服務的監管者。
具體地，我國現有政府環境監測部門應從日漸繁重的監測任務壓力中解脫出來，在行政許可的基礎上，逐步將社會力量可以承擔的監測工作通過委托、采購等方式交由社會化監測機構。在美國，EPA甚至委托社會化監測機構對企業進行監督性監測，這大大地減輕了環保部門的人員壓力，同時也可以使監督性監測更有效率。政府環境監測部門的主要職能則轉變為主要承擔環境監測公共服務的準入資質許可審查和日常監管工作、對監測技術人員進行業務考核、對社會環境監測機構的業務水平進行評估，從而使社會化環境監測機構成為在環保部門有效管理下的市場化運作部門。
落實政策引導和扶持力度，重點培育一批大型社會化監測機構
針對環境監測這一細分領域，應進一步完善財稅等相關優惠政策，幫助社會化監測機構成長，進行環境監測服務市場培育。對符合條件的社會化監測機構，提供資金支持，在dai款、上市融資等方面提供優惠政策。2014年，國務院出臺《關于推行環境污染第三方治理的意見》，提出要通過加大財稅支持力度、創新金融服務模式等方式強化環境污染第三方治理領域的政策引導和支持。2015年，環保部發布《關于推進環境監測服務社會化的指導意見》，其中明確提出扶持社會環境監測機構發展。這些政策的發布，對環境監測服務社會化的未來發展具有良性引導作用，今后需要進一步將有關政策具體化、落地化。
考慮到環境監測服務對監測技術、監測能力的要求，應重點扶持具有一定實力基礎、具備相應業務水平的大型社會化監測機構，保證監測數據的質量，并以其為核心，帶動產業的整體發展。例如,在現有空氣質量監測、煙氣在線監測等不同的監測領域中，分別選取*較高的大型企業進行重點培育。同時，進一步標準化、規范化環境監測服務市場，隨著政府環境監測部門強化資質認證與行政監管，能力較弱的小型企業將逐步被淘汰，為大型社會化監測機構加速并購、**市場提供便利條件。
逐步有序開放社會化環境監測服務市場
現階段，我國環境監測社會化工作尚處于起步階段，馬上將所有環境監測工作均進行社會化運作的條件還不具備。需要有序放開環境監測業務領域，穩步推進環境監測服務社會化工作的開展。目前，應著眼于排污單位污染源自行監測、環評監測等適合現在社會力量參與的服務性環境監測業務;而對于關系到社會穩定和人民生活的重要環境監測環節，如環境質量監測、突發環境事件應急監測等，還應由環保行政主管部門所屬的監測機構承擔。未來，隨著社會化監測制度趨于成熟，可以逐步將一些業務有序向社會環境監測機構放開，推動我國環境監測體系的不斷完善。
文/ 北京大學環境與工程學院副院長 王奇
[來源：北極星節能環保網]
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